财政部 中央编办就《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》答问

最近，财政部、中央编办出台了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（以下简称《意见》）。日前，财政部、中央编办有关负责人就《意见》相关问题接受了记者采访。

问：为什么要出台这个《意见》？

答：政府购买服务是创新公共服务提供方式的重要措施，具有权责清晰、结果导向、灵活高效等特点，有利于促进政府转变职能，通过引入竞争机制和契约化的管理方式，提高公共服务质量和效率。党的十八届三中全会《决定》明确要求，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买；加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度。2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），对推进政府购买服务改革作出专门部署。

在党中央、国务院统一部署和领导下，经过各方面共同努力，近几年来政府购买服务改革工作取得阶段性进展和成效。但总体上看，目前政府提供的公共公益服务当中，能向社会力量购买的服务项目仍然较少、购买服务所占比例仍然较低，大部分公共公益服务仍由相应的事业单位具体承担。事业单位在提供公共公益服务，促进经济社会发展、改善人民群众生活等方面发挥着重要作用，但也存在一些事业单位政事不分、事企不分，机制不活，服务质量和效率不高等问题，深化事业单位分类改革、改善公共服务供给的任务十分迫切。出台《意见》是完善政府购买服务制度体系的重要举措，通过推进事业单位政府购买服务改革，实行政府向符合条件的事业单位购买服务，有利于支持事业单位分类改革和转型发展，创新事业单位管理机制，激发事业单位活力，提高事业单位提供公共服务的质量和效率。

问：《意见》对事业单位政府购买服务改革的总体要求是什么？

答：《意见》明确了事业单位政府购买服务改革的指导思想、基本原则和总体目标。

改革的指导思想是，通过推进事业单位政府购买服务改革，推动政府职能转变，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，改进政府提供公共服务方式，支持事业单位改革，促进公益事业发展，切实提高公共服务质量和水平。

改革的基本原则是，坚持分类施策，按事业单位类别及职能，合理定位参与政府购买服务的角色作用，明确相应要求；坚持问题导向，加快转变政府职能，创新财政支持方式，将政府购买服务作为推动事业单位改革发展的重要措施；坚持公开透明，遵循公开、公平、公正原则推进事业单位政府购买服务改革；坚持统筹协调，做好政府购买服务改革与事业单位分类改革有关经费保障、机构编制、人事制度、收入分配、养老保险等方面政策的衔接；坚持稳妥推进，对事业单位政府购买服务改革给予必要的支持政策，妥善处理改革发展稳定的关系。

改革的总体目标是，到2020年底，事业单位政府购买服务改革工作全面推开，事业单位提供公共服务的能力和水平明显提升；现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，全部转为通过政府购买服务方式提供；通过政府购买服务，促进建立公益二类事业单位财政经费保障与人员编制管理的协调约束机制。

需要指出的是，改革的总体目标以公益二类事业单位为重点、以2020年为时间节点，充分考虑了不同类别事业单位在政府购买服务改革中的分类定位，有利于与《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和国办发〔2013〕96号文件确定相关政策目标相衔接，并为进一步推进相关改革工作留出空间。

问：《意见》对事业单位政府购买服务工作如何进行分类定位？

答：按照分类推进事业单位改革有关政策规定，事业单位划分为承担行政职能事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、生产经营类事业单位四类，分类改革完成后，只有公益一类和公益二类事业单位继续保留在事业单位序列。但由于分类推进事业单位改革需要一个过程，目前还处于上述四类事业单位并存的状况，而且还有少量事业单位尚未分类。鉴于不同类别事业单位在改革方向及改革后的职能界定、机构性质、经费保障等方面有较大差异，《意见》结合现阶段事业单位分类改革进展情况，以及政府购买服务相关规定要求，严格按照事业单位类别及职能定位，明确了各类事业单位参与政府购买服务的角色定位和改革要求。具体来讲：完全或主要承担行政职能的事业单位，可以作为政府购买服务的购买主体；公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务；公益二类事业单位和生产经营类事业单位，可以作为政府购买服务的承接主体；尚未分类的事业单位，待明确分类后按上述定位实施改革。

问：为什么公益一类事业单位既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体？

答：根据现行规定，政府购买服务的购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。因此，政府购买服务的购买主体强调其行政职能属性。公益一类事业单位不具有行政管理职能，其功能定位是负责直接提供特定领域公共公益服务的主体，与行政机关性质不同，不宜作为政府购买服务的购买主体。

从承接主体角度看，按照《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，事业单位承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类，根据其正常业务需要，财政给予经费保障。因此，作为政府举办并保障经费的公益一类事业单位，应当全力履行好政府赋予的公共服务职责。如果允许公益一类事业单位承接政府购买服务，不利于其集中精力履行好政府赋予的提供基本公共服务职责。鉴于此，《意见》明确规定，公益一类事业单位既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。有关行政主管部门应当加强对所属公益一类事业单位的经费保障和管理，强化公益属性，有效发挥政府举办事业单位提供基本公共服务的职能作用。

需要指出的是，公益一类事业单位不能作为政府购买服务的承接主体，并不意味公益一类事业单位提供的公共公益服务不能通过政府购买服务方式向社会力量购买。如果现有公益一类事业单位因能力不足等原因，暂时难以满足相关公共服务需求，有关行政主管部门也可以通过向社会力量购买相关服务作为补充。但在具体实施政府购买服务前，同级财政和主管部门要严格审核把关，坚决防止一边向社会力量购买、一边出现现有公益一类事业单位供给能力闲置现象。

问：《意见》明确提出，政府向公益二类事业单位购买服务可以由其行政主管部门直接委托进行，主要考虑是什么？

答：与其他类型的政府购买服务承接主体相比，公益二类事业单位有其自身的特殊性。一方面，从职能定位看，公益二类事业单位承担的是高等教育、非营利医疗等公益服务，不适宜完全由市场配置资源。从相关经费保障看，对公益二类事业单位，政府负有根据其财务收支状况，给予财政经费补助的责任。从机构编制管理看，目前公益二类事业单位主要实行事业编制管理，编制内人员执行相应的人事管理、收入分配、养老保险等政策。另一方面，公益二类事业单位是保障公共服务稳定供给的重要力量。公益二类事业单位拥有提供专业化公共服务的高素质人才、专业设施和丰富经验，是优质的公共服务资源，而社会组织等政府购买服务的市场化承接主体总体发展相对滞后，数量少、规模小，服务承接能力有限。这些情况决定了公益二类事业单位将继续是提供相关领域公共公益服务不可或缺的重要力量，在参与承接政府购买服务时，需要给予必要的支持政策，既利于公益二类事业单位改革顺利推进，也利于原由公益二类事业单位承担的公共服务得到稳定供给。

基于上述考虑，对于公益二类事业单位承担的公共服务类项目，应当逐步推行政府购买服务，一定时期内可以由其行政主管部门直接委托给该事业单位并实行合同化管理，公益二类事业单位边继续提供公共服务边改革。这样做，既能充分发挥公益二类事业单位提供专业化公共服务的优势，促进公益二类事业单位稳定发展；也有利于促进解决财政资金“重分轻管”问题、实行结果导向管理。

需要强调的是，实行直接委托只是推进公益二类事业单位政府购买服务改革的阶段性措施，具体实施中，应注意以下两点：一是要把握好改革的力度和节奏，统筹制定公益二类事业单位改革的具体步骤，坚持有序推进、稳健操作，防止急于求成，出现执行政策走样。二是在将公益二类事业单位的财政拨款改为政府购买服务过程中，要协调推进事业单位内部机制改革，防止“换汤不换药”，简单将财政拨款改为直接委托购买，或借用政府购买服务名义扩大事业单位支出。

按照《意见》要求，2020年底前，凡是公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款方式改为政府购买服务方式，可以由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。政府向公益二类事业单位购买服务已经采用竞争性购买方式的，应当继续实行；积极推进采用竞争择优方式向事业单位购买服务，逐步减少向公益二类事业单位直接委托的购买服务事项。

问：现由事业单位承担的服务中，哪些可以作为政府购买服务内容列入指导性目录？

答：明确购买内容是实施政府向事业单位购买服务的一项基础性工作，具体体现在政府购买服务指导性目录的编制管理工作中。政府部门向符合条件的事业单位购买服务，应摸清本部门所属事业单位提供服务状况，将现由其承担并且适宜由社会力量提供的服务事项确定为购买内容，并列入本部门政府购买服务指导性目录，作为政府向事业单位购买服务的依据。具体编制指导性目录应当重点把握以下原则：一是目前由部门所属生产经营类事业单位承担且财政保障经费的公共服务事项，应当列入指导性目录；二是部门所属公益二类事业单位承担的公共服务事项，除少数不适宜通过政府购买服务方式提供的外，应当列入指导性目录；三是部门所属公益一类事业单位承担的公共服务事项，需求超出公益一类事业单位供给能力且能够向其他社会力量购买的，可以列入指导性目录。

问：参与承接政府购买服务的公益二类事业单位在管理方面需要进行哪些调整？

答：公益二类事业单位承接政府购买服务项目以后，行政主管部门对事业单位的管理和事业单位的内部管理都需要进行相应调整。一是实施政府向事业单位购买服务的行政主管部门，应当将相关经费预算由事业单位调整至部门本级管理，不再直接作为事业单位经费。二是事业单位承接政府购买服务取得的收入，应当纳入事业单位预算统一核算，依法纳税并享受相关税收优惠等政策。三是政府部门作为购买主体要加强合同履约管理和绩效管理，承接服务的事业单位要严格履行合同，确保服务质量，提高服务对象满意度。四是财政等部门要强化监督管理，购买主体要做好相关信息公开，承接服务的事业单位应当自觉接受财政、审计和社会监督。

问：如何保障《意见》提出的政策措施得到贯彻落实？

答：事业单位政府购买服务改革涉及面广、政策性强，社会普遍关注，直接关系事业单位人员切身利益。为做好相关政策措施的贯彻落实，《意见》从三个方面对各地区、各部门提出了工作要求和进度安排。

一是落实工作责任。各省（区、市）财政、机构编制等部门要结合本地区实际制定事业单位政府购买服务改革工作实施方案，认真组织做好本地区改革工作。各有关部门要做好本部门事业单位政府购买服务改革工作，指导推进本系统事业单位政府购买服务改革。

二是扎实有效推进。2016年，财政部、中央编办会同教育部、食品药品监管总局、中国残联，结合有关典型项目政府购买服务改革试点工作，认真梳理总结政府向事业单位购买服务的有效做法和经验；其他部门和地方主要是做好事业单位政府购买服务改革相关准备工作。2017年开始，各地区、各部门推进事业单位政府购买服务改革都要有实质性进展，逐步增加公益二类事业单位实行政府购买服务的项目和金额，逐年明确改革工作目标和任务，及时总结经验，完善政策，确保2020年底前完成《意见》确定的改革总体目标。

三是加强调研督导。各地区、各部门要切实加强对改革工作的领导和调研指导，及时研究并妥善处理改革中遇到的矛盾和问题。财政、机构编制部门要加强改革工作沟通协调，组织做好改革工作督导、专题调研、政策培训和经验推广等。